宣城市招标投标、政府采购文件公平竞争审查制度

为了贯彻落实《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，持续优化我市招标投标和政府采购领域营商环境，切实保障各类经营主体平等参与招标投标、政府采购活动，消除招标投标、政府采购类文件中各类不合理条件限制和隐性壁垒，维护公平竞争市场秩序，依照《中华人民共和国反垄断法》《公平竞争审查条例》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《公平竞争审查制度实施细则》《招标投标领域公平竞争审查规则》等规定，特制定本制度。

一、审查范围

全市依法必须招标工程建设项目的招标文件（含招标公告、招标需求、资格预审文件、评标方法等）；全市行政事业单位和社会团体政府采购项目（含集中采购、分散采购）的采购文件及采购公告。

二、审查主体

（一）以本级人民政府名义制定的的招标投标、政府采购领域的具体招采文件，应当先由起草部门进行自我审查，再提交本级市场监管部门进行复审。

（二）市、县（市、区）政府部门单独组织实施的招标投标、政府采购的具体招采文件：由招采部门进行公平竞争审查。

三、审查标准

各地各部门应当严格落实公平竞争审查制度的各项要求，按照以下标准对招标投标和政府采购文件进行审查，依法保障各类经营主体平等参与招标投标和政府采购活动的权利：

（一）不得对不同所有制、地区、组织形式的经营者实施不合理的差别化待遇或者歧视性待遇，设置不平等的市场准入条件。

（二）不得要求经营者进行不必要的备案、登记、注册、认定、检验、换证、要求设立分支机构等形式，设定或者变相设定市场准入障碍。

（三）不得未经公平竞争授予经营者特许经营权，包括但不限于在一般竞争性领域实施特许经营或者以特许经营为名增设行政许可；未明确特许经营权期限或者未经法定程序延长特许经营权期限；未依法采取招标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者；设置歧视性条件，使经营者无法公平参与特许经营权竞争。

（四）不得没有法律、行政法规或者国务院规定依据，设置不合理的项目库、名录库、备选库、资格库作为参与政府采购和招标投标活动的资格条件。

（五）不得对内资企业和外资企业在中国境内生产的产品、提供的服务区别对待，不得强制指定商品或者服务品牌。

（六）不得为采购人、招标人指定购买指定软件，是否存在干涉采购人选择代理机构等行为。

（七）不得在法律规定之外要求经营者提供或扣留经营者各类保证金，限定只能以现金形式交纳投标保证金或履约保证金，以及不退还银行同期存款利息。对投标人资质条件和项目负责人资格设置过高的要求。

（八）不得没有法律、行政法规或者国务院规定依据的审批或具有行政审批性质的事前备案程序。

（九）不得以行政命令、行政授权、行政指导等方式或者通过行业协会商会，强制、组织或者引导经营者达成垄断协议、滥用市场支配地位等。

（十）违反法律法规相关规定的其他妨碍公平竞争的情形。

对涉及国家安全、社会保障、社会公共利益等方面的项目，符合《公平竞争审查制度实施细则》之例外规定的，按照相关规定进行审查。

四、审查程序

招标、采购公告发布前，招标人、采购人按照《公平竞争审查条例》《公平竞争审查制度实施细则》《招标投标领域公平竞争审查规则》和有关法律法规、政策文件要求，对招标、采购文件进行公平竞争审查，形成审查结论，作为招标采购文件附件一并存档保存。

五、职责分工

市市场监管局负责运用宣城市公平竞争审查智慧化监测平台进行实时监测，加强监督指导，受理行政性垄断投诉举报，协助各地各部门开展公平竞争审查。

市财政局负责管理和监督政府采购活动，对分散采购（货物、服务和工程）限额以上项目招标投标活动进行监管。

市公管局负责依法必须招标工程建设项目招标文件公平竞争审查指导工作并对招标投标活动进行监管。发现资格预审文件、招标文件存在排斥、限制潜在投标人不合理条件的，应当依照相关规定处理。

其他各单位按照“谁招标、谁审查”“谁采购，谁审查”的原则，严格落实公平竞争审查主体责任，依法依规开展相关招标投标和政府采购活动。

六、监督保障

（一）地方各级公共资源交易监督管理部门、财政部门应加强对招标采购文件和标准资格预审文件的监督检查，强化招标代理机构宣传培训，定期组织开展政策措施评估和抽查检查，常态化开展招标投标、政府采购市场壁垒线索征集，畅通异议投诉渠道，建立健全投诉处理、回应办理机制。动态清理废止各类有违公平竞争的政策措施，发现违反公平竞争审查有关规定的，应当及时纠正。

（二）招标采购部门应建立招标采购文件公平竞争审查机制，在收到公共资源交易监督管理部门、财政部门发出的核查建议函或者监督检查意见书后，应当及时核查或者整改，停止相关违法违规行为并修改完善招标投标、政府采购类文件；拒不改正或者不及时改正的，依纪依法追究相关责任人的责任。

本制度自印发之日起施行。  

宣城市招标投标、政府采购领域公平竞争审查操作指引

为深入贯彻党的二十大关于加强反垄断、破除地方保护和行政性垄断的重大决策部署，认真落实《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》要求，坚决破除含有排除、限制竞争妨碍各种体制机制障碍，畅通国内大循环，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的统一大市场，促进各地、各部门在招标投标、政府采购领域对各类市场主体平等对待，激发市场活力，营造公平竞争制度环境，制定本操作指引。

行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称政策制定机关），在制定招标投标、政府采购领域涉及涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件以及“会议纪要”形式的具体政策措施（以下统称政策措施）、相关具体招采文件参考本操作指引进行公平竞争审查。

特别提示：这里的审查对象仅限于《中华人民共和国招标投标法》《必须招标的工程项目规定》规定需要公开招标、邀请招标具体招采文件，《中华人民共和国政府采购法》、安徽省政府集中采购目录和采购限额标准限定规定的需要公开采购的具体招采文件，部门内控规定需要公开招标的具体招采文件。  

具体招采文件包含：招标投标、政府采购涉及市场主体经济活动的资格预审文件、招标公告、采购公告、招标文件、采购文件等。以下表述类同。

一、审查依据

1.《中华人民共和国反垄断法》

2.《优化营商环境条例》

3.《公平竞争审查条例》

4.《公平竞争审查制度实施细则》(以下简称《实施细则》)

5.《中华人民共和国招标投标法》

6.《中华人民共和国招标投标法实施条例》

7.《中华人民共和国政府采购法》

8.《中华人民共和国政府采购法实施条例》

9.《招标投标领域公平竞争审查规则》

10.其他相关法律、行政法规或者国务院规定

二、审查主体

（一）以部门单独组织实施的招标投标、政府采购的具体招采文件：由招采部门进行公平竞争审查。

（二）以地方各级人民政府名义委托部门起草的招标投标、政府采购领域的具体招采文件：受委托部门在履行公平竞争自我审查的基础上，报送本级市场监管部门复审。

三、审查对象

政策制定机关所起草的招标投标、政府采购领域涉及市场主体经济活动的具体招采文件。

特别提示：招标投标、政府采购领域相关文件一般都涉及市场主体经济活动，所以都需要进行公平竞争审查。

四、内部审查机制

政策制定机关应当建立健全公平竞争内部审查机制，明确部门内部具体负责审查的科室，可以采取以下三种方式。

（一）具体业务机构自我审。具体业务科室初步审，具体业务科室复核审，履行审查程序、形成审查结论。

（二）特定机构环节审。具体业务科室将政策措施提交特定机构（如单位办公室、法规科等）统一审查，特定机构反馈审查意见。

（三）起草机构初审与特定机构会审相结合。以当地政府名义委托部门起草的招标投标、政府采购具体招采文件，受委托部门进行初步审查，并函请本级市场监管部门进行复审，提出审查意见。

五、外部审查机制

（一）第三方机构专业审。由本部门聘请的第三方机构进行审查，提出审查意见。

（二）招标、采购代理机构辅助审。代理机构对招标、采购主体提出的需求进行辅助审查，并提出审查意见。

六、审查流程（具体招采文件）

具体实施可以按照如下流程开展公平竞争审查：

（一）识别是否属于审查对象。对照本指引第三条“审查对象”具体条款及说明，识别是否属于审查对象。经识别属于审查对象的，进入后续流程。

（二）招标采购部门科室、代理机构配合审查。对照《实施细则》审查标准及其他相关规定进行审查，判断是否违反审查标准或适用例外规定。

1.自我审查（必要流程）。招标采购部门科室对照公平竞争审查标准、例外规定以及公平竞争审查重点提示单（见附件1），审查是否对投标人资格设置有特别要求，是否对不同所有制、企业规模、成立年限、经营期限、所在地区、组织形式的经营者实施不合理的差别化待遇或者歧视性待遇，设置不平等的市场准入条件；参数设置是否必要、评分标准是否存在不公平等情况。

2.招采代理辅助审（必要流程）。招采代理应对向委托单位提供的具体招采文件模板进行预先审查，看固定模板中是否有违反公平竞争审查标准的表述；对委托单位提出的具体采购需求进行公平竞争辅助审查，看是否存在超出实际需求或不必要的条件设置，提出审查意见。如果发现有存在违反公平竞争的表述，建议委托单位进行重新审查。

特别提示：招采代理在预先审查中如有发现模板中存在有违公平竞争的表述，需要立即修改完善后才能提供给委托单位使用。在对委托单位提出的需求条件进行辅助审查时，要从专业的角度对设置的资格要求、参数和评分标准进行公平、合理、合法审查，把好专业关。

（三）咨询专家审（可选流程）                  

涉及重大的招标、采购项目，可咨询专家、法律顾问对具体招采文件的公平竞争审查意见。也可委托第三方专业评估机构（高等院校、科研院所、专业咨询公司等）进行公平竞争审查评估，形成具体的审查评估意见。

（四）形成书面审查结论（必要流程）

具体招采文件审查结束后，招标采购部门科室应制作招标、采购文件公平竞争审查表，形成明确的书面审查结论，结论应当包括具体招采文件的名称、公告征求意见情况、公开招标以外的其他情形、审查结论、审查机构主要负责人意见等，具体见附件2。

特别提示：未形成书面审查结论发布具体招采文件的，视为未进行公平竞争审查。应进行公平竞争审查而未进行公平竞争审查的招采文件，造成不良影响的，按照《中华人民共和国反垄断法》相关规定处理。

注：政策制定机关所制定的招标投标、政府采购领域涉及市场主体经济活动的政策措施按照《实施细则》进行审查，这里不作重复说明。

七、具体招采文件需审查的重点

（一）重点审查对投标人资格要求。是否对不同所有制、地区、组织形式的经营者实施不合理的差别化待遇或者歧视性待遇，设置不平等的市场准入条件。

特别提示：除一些确有特殊需求的项目外，一般政府采购和招标投标中对供应商的资格要求不应出现涉及企业规模、成立年限、经营期限、所在地区、所有制形式等设置不平等的市场准入条件，比如有些采购和招标文件中要求供应商必须为国有全资或控股，企业成立年限要1年以上等。国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件的除外。

（二）重点审查对供应商准入要求。是否要求经营者进行不必要的备案、登记、注册、认定、检验、换证、要求设立分支机构等形式，设定或者变相设定市场准入障碍。

特别提示：审查时要特别注意“本地”之类的表述，实务中，部分招采文件要求项目的投标供应商必须在本地注册纳税，或在本地设立分支机构，或者开户行必须为本地银行等，都属于违反公平竞争审查标准的情形。国家法律、行政法规等有特殊规定的除外。

（三）重点审查特许经营权的授予。是否未经公平竞争授予经营者特许经营权，包括但不限于在一般竞争性领域实施特许经营或者以特许经营为名增设行政许可；未明确特许经营权期限或者未经法定程序延长特许经营权期限；未依法采取招标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者；设置歧视性条件，使经营者无法公平参与特许经营权竞争。

特别提示：实践中要防止以特许经营为名指定特定的供应商，一般来说，目前政府特许经营权仅限于公共安全、公共卫生、社会保障等领域，各单位日常所需的商品和服务均不涉及特许经营权。即便是特许经营，也要采取招标、竞争性谈判等竞争方式，且竞争方式的设置也要遵循合理公平的原则。

（四）重点审查设置的各类库。是否存在没有法律、行政法规或者国务院规定依据，设置不合理的项目库、名录库、备选库、资格库作为参与政府采购和招标投标活动的资格条件。

特别提示：在招采文件的供应商设置中，要注意是否设置了前置条件，要在某名录库内选取。除小额零星采购适用的框架协议外，不得通过入围方式设置项目库、名录库、备选库、资格库作为参与招标投标、政府采购活动的资格条件。省市的规范性文件不能作为设置入库的依据，“专家库”之类不涉及市场主体准入的库及名录，不属于本条所指名录库的范围。

国家法律、行政法规或者国务院有规定依据的除外，比如《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》。

（五）重点审查是否存在特定和指定。在招采购文件中是否出现了特定的商标、品牌、原产地或者供应商，或对内资企业和外资企业在中国境内生产的产品、提供的服务区别对待。

特别提示：在招采文件的商品及服务需求设置中，不应出现具体的供应商名称、商标、品牌、原产地等要求，相关商品的参数设置或服务需求设置，也不能明显指向某一个供应商。在审查采购、招标文件时，有些条件设置看似没有指定供应商，但条件设置的非常具体，符合条件的仅有极少数甚至仅有一家供应商。故在审查特别具体细化的产品参数和服务需求时，应当结合行业情况，谨慎审查。

（六）重点审查招采平台设置。是否存在为采购人、招标人指定购买指定软件，是否存在干涉采购人选择代理机构等行为。

特别提示：该条主要涉及财政部门和公共资源交易中心，为防止采购人选择与其关系较好的政府采购代理机构代理政府采购活动，采取发布规范性文件或者口头要求采购人采取抽签、摇号等随机方式选择采购代理机构或者直接指定，干预采购人选择权。本情形从表面看，似乎通过随机方式选择具有公平性，但客观上是干预了采购人的选择权。

（七）重点审查招采文件中投标人须知条款。是否存在在法律规定之外要求经营者提供或扣留经营者各类保证金，限定只能以现金形式交纳投标保证金或履约保证金，以及不退还银行同期存款利息。对投标人资质条件和项目负责人资格设置过高的要求。

特别提示：实务中，各行业代理机构的招采文件模板中普遍存在自动设置对投标、履约保证金无息退还的说明，有的规定只能以现金方式缴纳保证金，有的表述为把保证金直接缴纳至某某银行指定帐号，变相的要求投标人以现金方式缴纳保证金。对投标人资质条件和项目负责人资格设置过高的不必要的等级要求：比如专业注册建造师二级和工程施工总承包三级及以上就能满足资质等级要求的，提高等级条件，设置一级和工程施工总承包二级及以上，或者设置最高级；招标人认为投保人资质要求越高，工程质量会越好，主观上可以理解，但属违反公平竞争审查规定的行为。

（八）是否设置没有法律、行政法规或者国务院规定依据的审批或具有行政审批性质的事前备案程序。

特别提示：审批、备案、监管、处罚、收费等属于影响行政相对人权利义务的行政行为，应当具有明确的法律依据，在招标投标、政府采购政策措施中，如出现相关的表述，均应审查其是否具有法律依据。但需要区分招标投标、政府采购文件中出现的罚款等表述，可能是因为措辞不严谨，并非行政处罚，而本质上是违约金，此类情况只需调整措辞，违约金属于民事约定范畴，不属于违反公平竞争审查的情形。

（九）是否以行政命令、行政授权、行政指导等方式或者通过行业协会商会，强制、组织或者引导经营者达成垄断协议、滥用市场支配地位等。

特别提示：实务中，有地方政府或者行政部门出于“规范”“统一”“一体化”等目的，直接与某一企业签订框架合作协议，或者通过竞争方式确定几家入围企业，并要求全市某一领域某一行业业务均与该企业，以统一的形式、统一的价格签约。尤其是通过竞争方式确定多家入围企业的形式，具有一定的迷惑性，但客观上属于排除、限制竞争的行为。

（十）违反法律法规相关规定的其他妨碍公平竞争的情形。

特别提示：除重点关注对照上述妨碍公平竞争的具体情形外，招标投标、政府采购领域进行公平竞争审查时可以从以下几个角度重点关注和判断：

1.涉及政府采购和招标投标的所有规范性政策文件，具体的条款是否每一条都有法律依据，没有法律依据的应重点关注其设置目的，评估其对市场主体的影响。

2.招采文件中关于供应商的资格要求，是否是采购一般要求，如有特别的要求，应当重点关注该要求设置，对照上文以及《实施细则》的细化标准判断是否违反；

3.关于评分标准的设置，应当充分评估其合理性和公平性，严格落实评审因素与采购需求“相关性”原则，是否与招标项目的具体特点和实际需要相适应或者与合同履行有关，对照上文以及《实施细则》的细化标准判断是否违反；

4.是否限定或者制定特定的专利、商标、品牌等，或者虽然没有限定具体品牌，但设置的条件或评分标准客观上无替代地指向某一具体品牌或供应商。

八、投诉举报处理及整改机制

（一）投诉举报处理

相关政策措施出台前，政策制定机关收到任何单位及个人的投诉举报，或者收到上级机关、本级或本级以上公平竞争审查工作部门联席会议办公室针对拟出台政策措施公平竞争审查问题情况反映或举报的转办，应当及时予以调查处理；如属于应进行公平竞争审查而未进行公平竞争审查情形的，应当及时补做审查；如发现存在违反公平竞争审查标准问题的，应当按照相关程序停止执行或者调整相关政策措施。情况反映或举报系实名举报，并提供相关事实依据的，应当将处理情况告知投诉举报人。

注：招标采购实施过程中投诉人和举报人如认为交易活动不符合法律、行政法规规定，按照相关规定处理。

（二）自我纠错

政策制定机关在相关政策措施出台流程中发现应当进行公平竞争审查而未进行公平竞争审查，应当及时补做审查。审查中发现存在违反公平竞争审查标准问题的，应当按照相关程序停止执行或者调整相关政策措施。

附件：1.公平竞争审查重点提示单（招标投标、政府采购）

2.招标、采购文件公平竞争审查表 

    附件1

公平竞争审查重点提示单（招标投标、政府采购）

     附件2

招标、采购文件公平竞争审查表

（参考格式）

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